Svizzera - UE: quale sarà il prossimo passo?

A più di due mesi dalla decisione del Consiglio federale di interrompere i negoziati sull'accordo quadro, è calato il silenzio sulle future relazioni della Svizzera con l'Unione europea. Nonostante la decisione della Commissione europea di trattare la Svizzera come Paese terzo non associato nell'ambito dei Programmi quadro di ricerca e innovazione dell'UE (cfr. L'ETH News del 14.7.2021), quasi nessuno parla di cosa succederà dopo.

Questo silenzio estivo è stato ora rotto da due ricercatori dell'ETH. In un nuovo contributo alla discussione, il professore dell'ETH Michael Ambühl e la ricercatrice post-dottorato Daniela Scherer del Cattedra per la gestione delle negoziazioni quali opzioni hanno maggiori probabilità di successo dal punto di vista della teoria dei negoziati. "Abbiamo delineato un piano in tre fasi per lo sviluppo del partenariato tra la Svizzera e l'UE dopo la rottura dei negoziati di maggio", spiega Ambühl.

Rafforzare la fiducia con misure unilaterali

Come primo passo, la fiducia reciproca tra la Svizzera e l'UE dovrebbe essere rafforzata attraverso misure unilaterali. Gli autori raccomandano al Consiglio federale di intensificare innanzitutto il dialogo con Bruxelles e le capitali europee, come ha già iniziato a fare.

Secondo gli autori, sarebbe opportuno che il Parlamento sbloccasse il cosiddetto miliardo di coesione, normalizzasse completamente la libera circolazione delle persone con la Croazia e collaborasse più strettamente con l'UE nella gestione delle pandemie e nella protezione del clima. Secondo Scherer, in questa fase si dovrebbe anche fare tutto il possibile "per garantire che la cooperazione nella ricerca possa tornare a occupare il posto che le spetta".

Chiarire la visione politica europea

Nella seconda fase del piano di Ambühl e Scherer, il Consiglio federale dovrebbe elaborare una dichiarazione con il più ampio sostegno politico interno possibile su come intende organizzare in futuro il partenariato bilaterale con l'UE. Tale dichiarazione dovrebbe quindi essere approvata anche dal Parlamento svizzero sotto forma di dichiarazione o di risoluzione programmatica.

"La visione politica europea sostenuta dal Parlamento rafforzerebbe la credibilità del Consiglio federale nei confronti dell'UE e aprirebbe la strada a ulteriori negoziati", afferma Scherer. Esprimerebbe la volontà della Svizzera di negoziare un nuovo accordo istituzionale per la via bilaterale come parte di un pacchetto complessivo che tenga anche in debito conto le peculiarità della Svizzera come Stato non membro.

Creare un nuovo pacchetto di negoziazione

Nella terza fase, il piano prevede che la Svizzera riapra i negoziati con l'UE. Per aumentare la portata dei negoziati e favorire così un equilibrio di interessi tra le due parti, un pacchetto negoziale dovrebbe essere il più ampio possibile. Se per allora non sarà ancora stato negoziato l'accordo quadro necessario per l'associazione a Orizzonte Europa, si dovrà procedere al più tardi in questa sede.

Una componente centrale di questo pacchetto complessivo comprendente cinque aree, che gli autori chiamano Bilaterali III, rimane la rinegoziazione di una base istituzionale per selezionati accordi di accesso al mercato esistenti e futuri, oltre all'adattamento degli accordi esistenti, alla garanzia di nuovi accordi, all'aumento del sussidio di coesione e all'istituzionalizzazione di un dialogo regolare a livello ministeriale. Secondo gli autori, tuttavia, questa base dovrebbe differire dalla bozza di accordo quadro per una serie di aspetti.

Adottare la legge senza una super ghigliottina

In questo contesto, Ambühl e Scherer raccomandano che la Svizzera insista fin dall'inizio su esenzioni, i cosiddetti opt-out, nell'adozione dinamica della legislazione nei settori vitali della protezione dei salari, della direttiva sui diritti dei cittadini e degli aiuti di Stato, tra gli altri.

Inoltre, gli autori propongono che l'armonizzazione dinamica con il diritto dell'UE non sia regolata da un trattato separato, come nel caso dell'accordo quadro, ma da una revisione degli accordi esistenti. Per Scherer e Ambühl, questo avrebbe il vantaggio di non estendere le disposizioni di risoluzione già previste negli accordi esistenti, la cosiddetta clausola ghigliottina.

Risoluzione delle controversie senza la Corte di giustizia europea

Infine, Scherer e Ambühl mostrano anche un'opzione alternativa per la risoluzione delle controversie senza il coinvolgimento formale della Corte di giustizia europea (CGUE). Se la Svizzera non adotta il nuovo diritto dell'UE, quest'ultima potrebbe decidere di adottare misure compensative nei confronti della Svizzera senza ricorrere prima a un tribunale. Tuttavia, la Svizzera avrebbe la possibilità di far esaminare da un tribunale arbitrale indipendente l'adeguatezza delle misure di perequazione adottate.

In termini di politica interna, questo approccio meno legalizzato potrebbe eliminare un punto di contesa senza limitare la giurisdizione della Corte di giustizia europea. Tra l'altro, una procedura simile di risoluzione delle controversie tra Svizzera e UE è già in vigore: l'UE l'ha accettata nell'Accordo di sicurezza doganale del 2009.

Fattibilità politica

Ma quanto sono realistiche queste proposte? Sia la risoluzione delle controversie che l'adozione di leggi con eccezioni proposte da Ambühl e Scherer sollevano la questione del perché l'UE dovrebbe accettare in futuro se finora si è rifiutata di farlo. "Perché è in definitiva nel suo stesso interesse", spiega Scherer. Per gli autori, le misure delineate a tutti e tre i livelli contengono concessioni significative a favore dell'UE e quindi un chiaro miglioramento dello status quo per l'UE.

Resta inoltre da vedere se sarà possibile raggiungere un ampio consenso all'interno della Svizzera, viste le differenze politiche prevalenti sul dossier europeo. Tuttavia, gli autori sono meno pessimisti su questo punto rispetto ad altri commentatori: un pacchetto che non preveda un ruolo esplicito per la Corte di giustizia europea, non estenda la clausola ghigliottina e consenta eccezioni in aree importanti dovrebbe anche incontrare una maggiore accettazione politica interna.