Nouvelle ancienne solution pour l'accord-cadre

La décision sur un accord-cadre institutionnel avec l'UE se rapproche. Un tel accord doit garantir l'accès de la Suisse au marché intérieur européen. Il réglerait entre autres la manière dont la Suisse reprendrait le nouveau droit de l'UE et comment les litiges entre l'UE et la Suisse seraient réglés.

Un projet d'accord élaboré par des négociateurs suisses et européens est actuellement en consultation. L'opposition en politique intérieure est considérable. Les critiques portent par exemple sur l'affaiblissement prévu des mesures d'accompagnement, qui protègent les salaires, et sur une éventuelle reprise de la directive sur les citoyens de l'Union, qui régit la libre circulation des citoyens de l'UE et qui, dans certaines circonstances, va plus loin que l'accord sur la libre circulation des personnes. Le r?le prévu de la Cour de justice européenne dans la procédure de règlement des litiges suscite également le scepticisme. Son impartialité est mise en doute par les critiques.

Michael Ambühl, professeur à l'ETH pour la conduite de négociations et la gestion de conflits, a maintenant élaboré et publié des propositions de modifications concrètes en collaboration avec la doctorante Daniela Scherer. Elles doivent aider à surmonter les obstacles de politique intérieure.

Résoudre les litiges sans passer par la Cour de justice européenne

En substance, les scientifiques proposent une procédure de règlement des différends plus simple que celle prévue par le projet. La Cour de justice européenne n'y joue plus aucun r?le. Si la Suisse n'adopte pas le nouveau droit européen, l'UE serait autorisée, selon la proposition d'Ambühl et Scherer, à décider directement et sans recours préalable à un tribunal de mesures compensatoires contre la Suisse. Toutefois, la Suisse aurait alors la possibilité de faire examiner par un tribunal arbitral indépendant si les mesures compensatoires prises sont appropriées. Ambühl et Scherer proposent la même procédure pour les cas où il s'agit d'appliquer le droit européen existant.

Sur le plan de la politique intérieure, cette procédure pourrait éliminer un point litigieux sans pour autant réduire la compétence de la Cour de justice européenne. D'ailleurs, une procédure similaire de règlement des différends est déjà en vigueur entre la Suisse et l'UE : l'UE l'a approuvée dans l'accord de sécurité douanière de 2009.

Reprise dynamique du droit avec exceptions

Dans ce contexte, Ambühl et Scherer conseillent d'accepter la demande légitime de l'UE, à savoir le "principe de dynamisation". Mais avec des exceptions mieux délimitées que dans le projet existant. Du point de vue d'acteurs importants de la politique intérieure, la protection des travailleurs, la directive sur les citoyens de l'Union et les aides d'?tat devraient probablement être exclues de la reprise. Pour que de telles concessions restent acceptables pour l'UE, la liste des exceptions doit toutefois rester courte, selon les auteurs.

Si la Suisse reprend le droit européen de manière dynamique et accorde directement des mesures de compensation à l'UE, la justification politique de la clause dite "guillotine" dispara?t. Elle entra?ne la résiliation automatique d'accords bilatéraux centraux en cas de faute dans un seul domaine. "On peut difficilement qualifier une telle mesure d'appropriée", déclare Ambühl.

Ne pas exclure la poursuite des négociations

Reste la question de savoir quelle est la marge de man?uvre pour les négociations. Ambühl évalue la question du point de vue des négociations : "Bien s?r, l'UE qualifie les négociations de terminées et se montre ferme. Toute autre attitude serait tactiquement maladroite".

Renoncer de soi-même à de nouvelles négociations serait une erreur du point de vue de la Suisse. "Ce n'est qu'en négociant que nous saurons s'il y a encore quelque chose à négocier", explique Ambühl. L'alternative pour le conseiller fédéral serait de signer l'accord-cadre dans sa forme actuelle et de le soumettre au Parlement, ce qui entra?nerait probablement une votation populaire. Un non du peuple pèserait toutefois plus lourd dans les relations futures avec l'UE qu'un accord rejeté par le conseiller fédéral, selon l'hypothèse formulée dans l'article d'Ambühl et Scherer.

D'ailleurs, de son point de vue, il n'y a pas lieu de se précipiter : après le renouvellement de la Commission européenne à l'automne prochain, une plus grande clarté sur le Brexit et les élections en Suisse, des compromis sont plus envisageables que maintenant.